英國政府延長永居資格年期的選項

上周一，英國政府在移民政策白皮書中預告，將會修改申請永久居留權（Indefinite Leave to Remain, ILR）的資格標準， 把「計分制」（Points-Based System, PBS）簽證持有人的定居資格年期從5年延長至10年。到了上星期三，又有消息人士向報章透露，即使是已入境英國的PBS簽證持有人，也要住滿10年才可以申請ILR。

目前看來，具體措施仍在斟酌中，未有定案。而港人關心的BNO簽證是否屬於PBS，會否受影響，現時也不甚清晰。

概括來說，政府要落實延長定居資格年期，方法有三類，政治上各有利弊。

第一，是不設追溯期，只有在規則修訂後入境的移民才要在申請ILR時住滿10年。這樣不會違背移民申請簽證時的期望，也能避免法律訴訟。但這樣做的話，上屆保守黨政府任內，2022-2023年間移民高峰期來英的人士，大多數便會本屆政府任內成為永久居民，能開始申請社會福利。

第二，是修改入境規則，要求已經抵英的簽證持有人住滿10年才能申請ILR。由於入境規則只屬政策宣告，並非法例，此舉很可能引起司法覆核挑戰。

參考先例，政府在高等法院的勝算並不高：在2006年，英國政府修改入境規則，將經由「高技術移民計劃」（HSMP）來英人士的定居資格年期從4年延長至5年。受影響人士提出司法覆核，指此舉違反其來英時的合理期望，要求內政部以有關人士抵英時的入境規則審批其ILR申請，並在 2009 年在高等法院勝訴（ [2009] EWHC 711 (Admin)）。英國內政部同年宣佈無意上訴，並免費為他們重新審核申請。

不妨假設，一如2009年，政府這次也會在高等法院敗訴。接下來的可能性有：

1. 政府接受判決結果，內政部按照簽證持有人首次入境時的規則審核 ILR 申請；如果已經在住滿5年時申請而被拒絕，則會免費重新審核。但即便如此，簽證持有人的移民身份也可能會有兩三年處於不確定狀態，租屋、就業也可能因而受到影響。
   
   
2. 案件上訴至上訴法院，甚至最高法院，但政府仍然敗訴。這樣的話，簽證持有人的移民身份處於不確定狀態的時間將會更長。
   
   
3. 案件上訴至上訴法院，甚至最高法院，政府勝訴，確立住滿10年才可以申請ILR的新規定，可以追溯到在規則修改前已抵英的申請人身上。

政治上來說，只修改入境規則的好處，是內政大臣只須書面通知國會便可落實，毋須尋求國會投票支持，不必佔用其他立法事項的時間，也不用擔心因議員反對而夜長夢多。但凡事有利有弊；為新入境規則設立追溯期，幾乎必然引起法律挑戰，先例也不在政府一邊。法庭聆訊時間表也不受政府控制。

第三，政府可以試圖在國會通過主體法例，訂明今次入境規則修改具有追溯期。這樣的話，司法覆核成功的可能性便大為降低。2023年最高法院判決盧旺達並非可以遣送難民呈請人的安全國家之後，2024年4月保守黨政府在國會通過法例訂明盧旺達是安全國家，便是近期的例子。

政治上來說，此舉的好處，是可以避免法律風險。但如果有足夠的國會議員對此感到不安，立法過程可能曠日持久，移民議題會持續成為新聞焦點，使政府面臨更長時間的輿論壓力。

至於英國政府會如何取捨，相信將取決於其對政治因素、司法風險，以及未來幾個月輿論的綜合考慮。

2021年2月1日，內政大臣彭黛玲在Twitter上宣佈BNO簽證計劃開放申請時的貼文附圖。

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補充：從00年代的先例看，法院對「合理期望」的判定頗為謹慎。2006年修改入境規則時，也開始要求ILR申請人英文程度達標，以及「英國生活測試」合格。當時有五位華裔人士提出司法覆核，卻在高等法院敗訴（[2007] EWHC 3221 (Admin)）。判詞第51段便指出，在他們入境英國的時候，英國政府只承諾居住四年後可以申請ILR，可沒說過申請審批的條件不變啊：

There was no explicit or unequivocal statement to the claimants. Each was told, by condition 11 endorsed on the work permit, that they could apply for indefinite leave to remain after four years' residence, but no statement was made that their application would be granted or that no change might be made to the Immigration Rules before that four years was up. 

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