反覆的財政預算：困局中的政經算計

後人談到2022年英國個人入息稅項（或者任何政策）沿革時，想必會感到相當棘手。一年裏面，適用的稅率就有四套，可說是每季不同。

一、今年的入息稅項改變

英國主要有兩種對個人入息徵收的稅項：入息稅和國民保險供款（National Insurance Contribution；經多年沿革，現時事實上可理解為一種按每月或每週工作收入徵收的稅項。供款率可因屬自僱或受僱而異，後者又分僱主供款部份、僱員供款部份。為簡單起見，以下只談論僱員供款部份，並簡稱為NI）。

2022年英國各種稅制比較

去年9月，時任首相約翰遜一片爭議中宣布將2021/22財政年度的NI供款率上調1.25%，以改善疫情後的醫療、安老及傷殘照顧服務。同年10月，財相辛偉誠在財政預算案中確認NI免稅額會按通脹由9568稍微上調至9880。這樣一來，大多數在職人士面對的實質平均稅率都較2021/22年度有所增加（灰線）。今年3月，因應俄烏戰爭爆發，通脹加劇，辛偉誠又將NI免稅額提升至£12,570，與入息稅免稅額看齊（藍線）。

加稅並不是最令保守黨舒服的事。約翰遜宣布辭職之後，今年夏天的保守黨黨魁選舉中，卓慧思便承諾上任後會將NI供款率恢復至辛偉誠加稅之前的水平，並大力減稅「以刺激增長」。她在9月擊敗辛偉誠，得登相位。同月她的新任財相關浩霆在所謂的「小型預算案」中不僅宣布會在11月撤回NI供款率的增幅，亦有在2023/24年度減入息稅的計劃（綠線）。

只是低息時代已成過去，市場購買英國政府新債、支持其財政赤字的興趣亦不如既往。市況波動下，關浩霆、卓慧思亦被迫逐步撤回其各項新政，並先後辭職。到10月辛偉誠得到保守黨國會議員支持接任首相時，除了回復舊NI供款率，關浩霆的財政方案大多已經擱置。

上週四，財政大臣侯俊偉宣布新的財政預算案。驟眼看來，個人入息稅項來說，他的態度頗為中間落墨，也沒有多作改動：只是把45%入息稅階的門檻從£150,000減到£125,140，又宣佈各項免稅額和稅階會凍結至2027/28年度。帳面上同樣的年薪，只要在大約£132,000以下，在2023/24年度交的稅都比2021/22年度為低(橙線)。

二、借助通脹加稅

但侯俊偉財政預算案的精髓，在於凍結免稅額六年。在高通脹的時代，隨着帳面收入上升，便會有越來越多的收入被拉進較高的稅階（此間所謂fiscal drag）。

不妨假設，如果在2021/22年度到2023/24年度的兩年間，NI免稅額、入息稅免稅額、以及40%入息稅階門檻都依舊按通脹上調的話，稅制會是怎麼樣子呢？財政責任辦公室（OBR）現時的推算，是這兩年間的消費物價指數會累計上升12.6%（至於平均帳面入息，則會累計上升12.2%）。按消費物價調整的話，NI免稅額、入息稅免稅額、以及40%入息稅階門檻便應從£9,568、£12,570、及£50,270分別上調至£10,957、£14,395、及£57,569。至於£100,000和£150,000這兩個門檻，過往十餘年都沒有調整，不妨假設還是會維持原狀。

若把侯俊偉預算案和這個「把2021/22年稅制依舊按通脹上調，不作其他改動」的情況相比，就會發現對於幾乎任何入息水平，侯俊偉預算案的稅率都更高（紅線）。

時機是政治的大部分。去年秋天辛偉誠不惜損耗黨內支持，惹來不少爭議才得以實施七個月的加稅方案，侯俊偉在高通脹下只需凍結免稅額便得到了類似的效果，反對聲音也較少。

三、困局中的政治算計

事先張揚未來六年都要勒緊褲頭，而且只會隨著通脹勒得越來越緊，也反映侯俊偉預算案的另一重計算。現屆國會任期在2024年底或之前便會結束。當大選來臨，工黨可以選擇的回應不外乎三種。一，是加稅去增加開支。但侯俊偉已經加了不少，國民不一定對更高的稅率有胃口。二，是只說增加開支，避談錢從何來。但關浩霆殷鑒不遠，選民可能會擔心重蹈引起市場動盪的覆轍。三，是承諾維持保守黨政府的收支水平，但這樣或會減低投票意欲。換言之，辛偉誠、侯俊偉大概想建立臨危受命，帶領國民渡過艱難時期的成熟領袖形象，並寄希望於選民寧願選擇已知的不好，而不是「冒險」選擇已經十多年沒有執政，也很難推出甚麼激動人心政綱的工黨。

當然這不一定能奏效。1992年馬卓安出乎意料帶領保守黨連任，其後遇上「黑色星期三」，之後五年經濟雖然持續改善，但仍於1997年敗於貝理雅領導的工黨。當時貝理雅、白高敦承諾當選後兩年維持上屆政府的收支水平。施紀賢爵士（現任工黨黨魁）大可故伎重施，承諾維持侯俊偉預算案內的措施到2027/28年度—— 他甚至可以說，這都是因為卓慧思、關浩霆之前的政策失當，他別無他途。然而，不少國民都將按揭利率上升歸咎於關浩霆減稅計劃，保守黨在民調落後20%以上，不少年輕國會議員宣布不尋求連任的當下，辛偉誠除了東修西補平衡預算，打造其成熟領袖人設，政治上也沒有多少別的選擇。

今年的政策反覆，也折射了目前任何執政者都難以迴避的難題。人口老化，養老金開支和公營醫護需求隨之上升；但人口老化也導致退休人士佔選民的比例日漸上升，使任何限制這兩項開支（英國和香港一樣，不設全民醫療保險，以稅收直接支付國民醫療開支）的措施在政治上日趨艱難。保守黨執政12年，大力撙節開支——從國防、警察、法院，到教育、青少年服務，近乎無一倖免，國債佔經濟比重卻沒有多少下降，養老金和公共醫護開支倒是年年有實質上升。但醫護開支的上升，卻追不上人口老化帶來的額外需求，服務質素無從改善。2017年大選，文翠珊提出以受惠者遺產支持政府擴展安老服務，卻被工黨和自民黨攻擊其為「老人癡呆稅」（老人癡呆患者需要長期照顧；在這個方案下，死後遺產被政府收回以填補照顧開支的可能性也較高），最終折戟沉沙。2019年約翰遜承諾改善公營照顧服務，並在北部老工業區推動產業政策，在選舉中大勝，卻在人事糾紛、醜聞、幕僚拖着行李箱從超市買來的廉價酒水，和膠盒盛載的生日蛋糕之間化為夢幻泡影。今年夏天，卓慧思聲稱要拒絕緩慢衰落，要減稅刺激增長，上任後卻因操之過急而引來英鎊急跌和按揭利率急升，最終黯然辭職。事到如今，好選項已所餘無幾。

2022年眾人不得不面對的局面，是過往十多二十年眾人種下的果。 

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民主政治與政策擺動

近來有個不知道是否準確的印象：不少香港人來英定居或者在英國置業的時候，都會做好功課，了解現行的稅務和規管條例。然而，似乎很多人都沒有意識到，英國的規例較常變，不像香港那般穩定。

舉個例子。我在英國的13年裏面，利得稅從28%逐步減到2017年的19%；去年曾經宣布從2023年起會加到25%，今年九月又宣布會維持19%，但現在看來還是會上調。在同樣的13年裏面，香港的利得稅率只有一個：16.5%。

買樓收租嗎？至2017年起，英國政府已逐步收緊收租業主物業按揭供款退稅的幅度，又引入針對租盤的能源效益要求。今年9月起，蘇格蘭民族黨執政的蘇格蘭更引入「臨時」租務管制，不准業主向現有租客加租。工黨的倫敦市長簡世德，也在鼓吹引入租管。即使是保守黨的英國房屋大臣高文浩，也有計劃在英格蘭引入法例要求業主終止租約時要有合理理由（所謂廢除Section 21）。香港最近也引入劏房租務管制，但涵蓋的物業比例不多，也沒有多少擴展租管的風聲。

儲蓄退休？不少人都留意到，把每月薪金部份放到公積金戶口內，那部份的薪金便暫時不用計入應課稅收入（所謂salary sacrifice）。公積金戶口類似香港的強積金戶口，都有不少基金可供選擇。滾存到退休年齡，便可取出便可一次取出或購買年金——由於戶口內的金額並未課稅，所以在取出或收取年金時，或需繳交相應入息稅。

但好像沒有多少人提及——至少在粵語圈沒有——的是，公積金戶口內的金額如果滾存到一個上限（所謂lifetime allowance），超過的部份便要額外納稅，而且還不低：買年金或者逐步取出的話，稅率是25%，一次取出的話，稅率更是55%。這個上限在甚麼水平？呃，2010年時是180萬鎊，2012年減到150萬鎊，2014年減到125萬鎊，2016年減到100萬鎊；之後按通脹略加，現在是107萬鎊左右。而最近幾年一直有傳聞說，為了開源，財政部有計劃將這個上限減到80-90萬鎊。打亂臨近退休者的人生規劃？「收稅的藝術，在於拔最多的鵝毛，聽最少的鵝叫」嘛，臨近退休的高儲蓄人士畢竟不多，那就對不起了。

之前有朋友會在公司配對的百分之比以上，再額外把錢放到公積金戶口內，因為可以省入息稅。又聽說有人買蘇格蘭某大城市外圍的物業收租，因為「回報率吸引，有9%」。以上種種當然都屬於正當理財決定，但未來數十年的政策走向、波幅，也要充分納入考慮。

我並不是想說英國不及香港；頭痛醫頭腳痛醫腳，也許總比有疾不療好。香港體制長久以來都對有產階級友善，「穩定」規例下任由不滿累積，亦非好事。

我只是想說，在民主社會，政策往往隨着國民訴求優次而改變。即使是在沒有民主，但有不少港人懷念的戰後港英時期，各種政策（例如租務管制）也可以每幾年修改一次。而過往兩年既然有十多萬港人移居英國，也該要對民主政治下的政策擺動有所預期。長遠而言，在成為保守黨、自民黨的低成本票倉，為他人作嫁衣裳，以及為未來可能上任的工黨政府拓展福利時做提供資源的肥鵝以外，也期望見到有更多港人——不論左中右紅藍黃綠——參與政治（雖然報酬不太吸引，也很難規劃生涯），擴闊此地對政策可能性的想像，而不是只被政策影響。

攝於Tarn Bird Sanctuary，2021年3月6日。文內提及鵝，便以鵝的照片配圖。

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